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Registro de Preços - Carona

É possível pedir carona em atas de registro de preços entre esferas administrativas federais e estaduais?

O Sistema de Registro de Preços denominado SRP não é considerado uma modalidade de licitação pública, e sim um acessório a modalidade onde tem por objetivo a intenção de compra futura conforme previsto no artigo 15, II, §1º à 4ºda Lei Federal nº 8.666/93, devidamente regulamentada pelo Decreto 3.931/2001.
Desta forma o objetivo do Registro de Preços é a publicação de um edital que tem por objetivo único buscar os melhores preços de mercado para ficar registrado pelo período que tem uma variação de 6 (seis) a 12 (dozes) meses, não podendo ser prorrogado conforme a legislação e a corrente doutrinária.
Hoje é comum e de conhecimento de todos que atuam na área de licitação que as Atas oriundas de Registro de Preços possibilitam a adesão de outros órgãos participantes da licitação, ou mesmo daqueles que não participaram do certame, o que, neste caso, é popularmente chamado no meio jurídico de "carona" ou órgãos que fazem a Adesão ao Registro de Preços.
Decreto N° 3.931/2011
8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada à vantagem.

As "caronas" aqui denominadas por Órgãos que não participaram do processo original podem ocorrer entre órgãos de mesma esfera de governo denominada de adesão horizontal, ou entre entes governamentais distintos, o que podemos denominar de adesão vertical.

Neste último tipo de carona citado, ou seja, “Adesão Vertical” que reside os questionamentos e as dúvidas, especialmente nas adesões de entes federais, visto que muitos têm sido os obstáculos causados pelas diversas interpretações dadas ao regulamento instituído pelo Decreto 3.931/01, e alguns deles de forma desfavorável à adesão de órgãos federais a atas estaduais ou municipais, a exemplo do Acórdão 6511/2009 – 1ª Câmara, e da Orientação Normativa numero 21 da AGU, entendimentos que serão brevemente rebatidos a seguir.

Acórdão 6511/2009 do TCU – 1º Câmara:
O Acórdão 6511/2009 do Tribunal de Contas da União entendeu pela impossibilidade de um órgão federal aderir a uma ata de outra esfera de governo (adesão vertical).
Ao posicionar-se no processo de representação TC-027.147/2008-7, aquela Corte de Contas determinou à Embratur que:
1.6.2. abstenha de aderir ou participar de Sistema de Registro de Preços, se a gerência desse estiver a cargo de órgão ou entidade da Administração Pública Estadual, Municipal ou do Distrito Federal, em razão da devida publicidade que deve ser dada ao certame licitatório no âmbito da Administração Pública Federal, em obediência ao inciso I do art. 21 da Lei 8.666/93, bem como de conformidade aos princípios básicos da legalidade, da publicidade e da igualdade e à Orientação Normativa AGU 21/2209.

Importante agora questionar que o entendimento exposto no Acórdão supracitado não pode ser entendido como uma vedação, visto que o Decreto 3.931/2001 goza de sua plena vigência, não existe nenhum outro Decreto que o revogue ou mesmo busque um entendimento moderno para aplicação do que esta escrito e determinado.

O Decreto 3.931/2001 não é claro no sentido de informar na forma da legislação vigente ou mesmo quanto aos organogramas dos respectivos entes que a “CARONA” deve ser feita somente para Órgãos que pertencem a uma mesma esfera.

Destacamos novamente o que diz o referido artigo:
Art. 8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.

Fica claro e comprovado que a Legislação permite a adesão entre todas as esferas seja em uma linha Horizontal ou mesmo Vertical desde que se prime pelo objetivo maior que seria a redução de custos na aquisição, nada mais do que a aplicação do principio da eficiência do administrador público somado ao principio da economicidade.

Importante ainda trazer ao estudo do questionamento o real significado perante a Legislação Vigente para o que é Administração e o que é Administração Pública:
Lei 8.666/1993
Art. 6º. Para os fins desta Lei, considera-se:
XI - Administração Pública - a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou mantidas;
XII - Administração - órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administração Pública opera e atua concretamente.

Compreendendo de uma forma rápida e sistemática, a Administração é órgão da Administração Pública, onde fica claro a extensão além da esfera de governo limitada a federal, estadual e municipal. Desta forma desde que o processo de licitação esteja respaldado da legalidade, moralidade, igualdade de participação a todos os licitantes, qualquer que seja o órgão público poderá na forma da legislação vigente aderir (pegar carona) na Ata em plena validade.

Importante destacar o que o renomado Ministro Moreira Alves faz contar em sua decisão:
"Para se configurar o vazio que deve ser preenchido supletivamente pelas leis estaduais é preciso que não haja legislação federal, que abarca não somente as leis, mas também os diferentes atos normativos (decretos, regulamentos, circulares, portarias, etc.) que emanam da União Federal (RTJ, 115:1033)." [03] (grifo acrescido)
Importante destacar que o Decreto Federal 3.931/2000 existe e goza de plena vigência.
Seguindo a mesma linha de pensamento a nobre jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
"A Lei nº 8.666/93, apesar de todas as discussões sobre se suas normas são todas gerais ou não e, portanto, obrigatórias para Estados e Municípios, aplica-se à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme consta do seu art. 1º. E, ainda que houvesse alguma dúvida com relação a vários dispositivos da lei, dúvida não existe de que a matéria pertinente ao procedimento, em especial nos critérios de julgamento, é norma geral de observância obrigatória. Portanto, qualquer decreto regulamentador dessas normas tem que ter forçosamente o mesmo alcance. E como no preâmbulo já constava a referência a essa lei, parece indubitável que, regulamentando dispositivo da lei de licitações, o dispositivo teria alcance nacional."
Importante destacar que a preocupação da nobre jurista no cumprimento da legislação geral de licitação, Lei 8.666/1993 e seus decretos que a regulamentam.

Desta forma a decisão do TCU não tem amparo dentro das normas vigentes, importante ainda dizer que sua decisão não tem medida de Lei, não dita regras, apenas aconselha a não se fazer, para evitar assim lapsos de abusos na aplicação das CARONAS, já praticadas por outros entes públicos.

Claro que, o Órgão Público que busca a Carona deve cumprir na integra o entendimento da legislação para que seu processo seja legal e transparente, onde destaco ainda os documentos que o conduzem a legalidade:
a) Formação de processo para compra;
b) Ampla pesquisa de mercado;
c) Definição do valor médio de mercado;
d) Justificativa quanto a vantagem preço (economicidade), (segurança), (vantagem) pela decisão quanto a adesão;
e) Solicitação de Adesão ao Órgão Público Gerenciador;
f) Resposta do Órgão Gerenciador quanto a Solicitação de Adesão;
g) Caso positiva a respotas que o Órgão Gerenciador encaminhe cópia da ATA DE REGISTRO DE PREÇOS e do edital que a deu origem para o pleno cumprimento pelo Órgão interessado.

Certo assim de cumprir todos os requisitos acima mencionados somados agora ao Principio da Celeridade, visto ainda que a economia já se inicia quando se decide por não fazer um processo licitatório que tem custos altos, custos humanos, desgastes entre pretendentes a Contratação e Contratados e o objeto a ser adquirido esta registrado em Ata, o qual já passou por todo um certame licitatório, não vejo o porquê de não se aderir a devida ATA legal.

Importante concluir com inteligência a explanação da dúvida com o objetivo de apreciar o conteúdo do acórdão 6511/2009 do TCU com o único objetivo de proteger órgãos da Administração Pública Federal, Estadual e Municipal em todo o Brasil para que não sejam prejudicados ao serem proibidos de efetuar suas compras pelo Sistema de Registro de Preços, através de adesões verticais ou horizontais, desde que constatada a devida vantagem nas aquisições primando pela aplicação dos princípios norteadores do direito administrativo destacando o principio da igualdade, da eficiência, da moralidade, e a vantagem na aquisição, defendendo assim o real objetivo da aplicabilidade dos recursos públicos.

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Uesley Sílvio Medeiros
Professor e Consultor